基于精明收缩的乡村发展转型与聚落体系规划——武汉为例

十九大报告提出了“城乡融合”与“乡村振兴”的新战略，区别于以往从工业化、城市化角度“以城统乡”的“城市偏向”，和以往侧重农业生产与耕地保护对乡村整体发展的忽略。然而，在现实层面，我们遇到的是快速城镇化和粗放式乡村建设带来的乡村凋敝和无序收缩：人口外流、房屋空置、农地闲置、建设占用耕地以及传统乡村生活场景的逐步淡出。如何化解乡村振兴的“宏伟蓝图”与“触目惊心”的乡村收缩现实之间的鸿沟是一个重要的实践命题。部分学者引入“精明收缩”的概念，并开始探索其内涵和对乡村规划的指引，极大地丰富了我们对乡村转型与规划调控的认识，但“精明收缩”的理念如何指引乡村聚落体系的规划仍有待深入研究，尤其当置入生产要素协同、“三生（生产、生活与生态）空间”优化重组等目标时。为此，本文拟以武汉市为例，总结其乡村发展转型的特征，并以其远郊某街道（原县城所在地）为例，探讨“精明收缩”理念下的乡村聚落体系规划的方法，以期为大城市远郊县城周边乡村地域的聚落体系规划提供经验借鉴。

1．理论框架：“精明收缩”与乡村聚落体系规划

“精明收缩”源于德国针对较为贫穷衰落的东欧社会主义城市出现的经济、物质环境等问题而提出的管理模式（Jeff，2009）。2002年，罗格斯大学的弗兰克•波珀教授和其夫人将精明收缩的概念引入规划，并定义为“更少的规划：更少的人、更少的建筑、更少的土地利用”（Popper and Popper，2002）。“精明收缩”旨在用集约化策略为具有收缩化发展趋势的城市或地区进行规划，是在面对不可回避的衰退时，力求由被动的衰退转为主动收缩的规划策略（黄鹤，2011）。就乡村收缩的语境而言，“精明收缩”里面下的规划则是通过政策引导和统筹规划，以发展为价值导向，通过资源的优化重组，实现空间集聚和功能优化，提高土地使用效率，实现农村地区人口、土地、产业、生态和人居空间的精明收缩（赵民等，2015；罗震东等，2016；王雨村等，2017）。

精明收缩视角下的乡村聚落规划有以下几个内涵：

1）强调以农村地域（镇域或县域）为统筹单元，进行“城-镇-村”体系的规划布局，以引导生产要素的重新配置；

2）根据人-地-资本等生产要素协同发展的理念，基于现状，确定生产要素的流动趋势和空间组织模式。在人的流向上，要充分考虑到人流向城市、乡镇和村庄的意愿，以此确定乡村的人口和劳动力规模。在地的流向上，要考虑到推动农地的规模化经营、农业产业化经营等目标导向，充分考虑农地的规模化经营后，生产半径的扩大对乡村聚落集中布局的需求。在资本要素的流动上，要充分考虑到其对农业生产组织方式的改变以及对农村劳动力生活方式和生活空间需求的改变；

3）基于人-地流向确定乡村人口规模、不同等级村庄数量、集中聚落的人口和用地规模等；

4）通过现状因子评价，设定村庄等级、不同等级村落集中聚落的选址、用地边界以及为实现规划对现状聚落进行管控的措施；

5）围绕聚落体系，进行差异化的道路等市政设施和公共服务设施配套；

6）以规模化、专业化和产业化的目标，结合现状，围绕聚落体系进行农业产业的功能布局和优化。以上几点可简单的归纳为定规模、定布局、定配套、定产业，最终实现生产、生活与生态空间的有序组织。

2. 武汉乡村发展转型特征

武汉市的乡村发展转型特征表现为以下几个方面：

1）人口外流明显，常住人口老龄化与孩童化显著。在2000-2010年间，武汉市乡村地域的常住人口密度显著降低，本地户籍人口外出趋势明显，尤其是远郊地区的本地户籍人口流失严重。在案例街道的调研显示，乡村户籍人口外出务工的比例为23%，兼业比例为21%。外出务工人员主要集中在19-40岁之间，占外出总人口的58%，年轻化特征十分显著。另一方面，18岁以下的小孩与60岁以上的老人占留村人口58%左右，其中老人占比更是高达30%。52%的受访村民认为，未来10年村庄的务农人员将锐减。

2）农地权属破碎、整合程度不高，农地效益不高、闲置明显。案例街道的调研显示，乡村普遍存在农地规模小且分散的现象。只有25%的农户达到5-10亩的经营规模，近3%的农户经营规模大于10亩，其中2亩以下的农户占比22%，2-5亩的农户占比50%。2014年，村庄农地流转面积为776亩，仅占总耕地面积的10.5%。规模以上（20亩以上）农地流转仅有18宗，且仅涉及11个行政村，其中93%规模以上农地流转向农业企业与农业合作社。而近年来农地流转数量与面积皆呈上升趋势，尤其是人口外流比较严重的地区，上升趋势更加明显。这说明农户的土地流转意愿逐渐增强。但部分村庄对土地流转的前景并不看好，50%的村村庄为土地流转趋势不明显，主因是农地规模小且分散，流转难度高，且经济效益低，28.9%的村庄则认为土地流转趋势明显。此外，53%的村庄农业设施配套落后于农业发展，50%的村庄基本处于无机械化生产状态，整个街道范围内，只有3家农业企业，企业化生产程度低。乡村农业以种植小麦、玉米等粮食作物为主，受单一小农经济的影响，每年每亩的毛收入约为1600-1800元。由于收益不高，农地流转不畅，农地开始闲置，45%的村庄存在土地闲置，村均闲置农地为501.35亩，最多达到2500亩。

3）乡村聚落空间剧烈重构，破碎化倾向明显。城市扩张带来村庄的自然消亡。1996-2014年，武汉市乡村建设用地总量由430.95km2增至492.58 km2，总量增长不大，但内部空间重构非常剧烈。一方面，近二十年，武汉城市新增建设用地扩张了近两倍，其中89.03%源于农林用地，同时也占用了约65.33km2的村庄居民点用地，催生城中村的同时，也带来1200多个村庄聚落的消失。另一方面，乡村居民点用地经历了由紧凑到破碎的转变。从1996年到2002年之间，聚落斑块数量与邻近距离分布基本稳定，斑块平均面积略增。此间，是村庄已有建设用地的填充时期，村庄建设用地面积变化不大。从2002年到2006年，新增聚落斑块主要位于原聚落50m范围内，表现出明显的既有斑块临近扩散特征。从2006年到2014年，聚落斑块数量陡增，斑块平均面积由2.33km2降至1.89 km2，同时新增聚落与最邻近聚落的距离大增，趋向于跳跃式蔓延。此外，乡村人口在减少，但人均房屋面积则在大幅增加，如在案例街道，乡村聚落的人均建设用地面积达125㎡/人，远远高于武汉市人均100-120㎡的建设标准。

3.基于精明收缩的聚落体系规划实践

如理论框架部分所言，聚落体系规划的落实是通过定规模（乡村人口、村落数量）、定布局（定村落等级）、定配套（定交通和服务设施配套）、定产业（定农业功能分区）等四个方面来实现的。本研究以案例街道为例来阐述上述四个方面：案例街道占地面积约102.8平方公里，辖区内共有行政村40个，社区16个，村民小组417个区域内常住总人口达16.58万人，其中城区常住人口11.68万人。农村户籍人口约7.9万人，其中常住人口4.9万人，外出人口3万人，这表明有接近40%的乡村人口外流。而我国正处于城镇化的快速发展时期，并将持续多年，城镇化水平的增长必然带来乡村人口向城市转移，这也意味着乡村人口将进一步收缩。

3.1 定规模：以人地流向定人口规模和村庄数量

精明收缩的理念要求在现状人口、用地规模的基础上，通过城—镇—村体系引导实现人口精明化。城乡之间城—镇—村的有机层级体系，要求人口、用地规模与之相对应地呈层级分布，而村庄除了农业就业外，还需提供一定的非农就业岗位。规模的预测不再停留在以某一种依据进行单方面的判断，强调综合上位规划要求、城镇化目标、人口流向意愿、农地经营合理规模、生活服务能力等多方面影响因素对人口规模、村庄数量进行科学合理的谋划（图1）。具体如下：

1）首先，通过对县域城镇体系规划、土地利用总体规划、案例街道总体规划、新农村建设空间规划以及村街空间布点优化等一系列上位规划的解读，形成不同层级规划对案例街道近、远期人口规模（城市和农村人口），中心村落数量判断的基本共识。

2）基于人口流向意愿定城市和乡村人口规模。首先通过抽样问卷调查得知在承包土地可流转的前提下，农村人口搬迁至城市、街道城区、乡村的意愿比例，结合现状人口按此意愿比例推算远期城区和乡村的人口规模。

3）基于农地合理经营规模，预测乡村远期人口。首先综合基本农田保护面积和底线耕地保有量等指标确定案例街道远期的耕地总量，结合日本、韩国等高密度发达国家的劳均用地标准确定武汉市远期劳均用地标准，结合这两个指标测算出农业劳动力人数，再按照武汉市农村人口历年统计数据确定带眷系数，确定农业从业人员和家属总人口数。结合“镇-村”有机层级的理念，研究设定中心村提供一定的非农就业岗位（如500个非农就业岗位）， 按照非农就业人员的带眷系数，获得非农就业人员及家属总人数。两者相加得出乡村远期总人口规模；

4）基于农业生产半径理论测度村庄数量。首先通过研究高密度发达国家的事宜生产半径，参考案例地的地形地貌特征，确定农业适宜生产半径（如案例地1-1.5km），以及按此半径下村域的面积（3.14-7.10km2）。然后，结合现有的村域平均面积，按照前述标准，确定进行合并的村庄数量，最终得到远期村庄的个数。

5）基于生活服务圈预测中心村（社区）和一般村的规模。按照基本生活服务圈的理念，中心村（社区）服务的人口规模标准为3000-5000人（包括纳入其服务范围的一般村），一般村的人口规模为500-1500人。根据前述方法确定的中期和远期乡村人口规模以及中心村（社区）服务人口规模标准，测算中心村（社区）的个数。关于一般村数量的设定，要设置中心村场址的人口规模标准（2000-3000，3000-4000或4000-5000人），然后根据中心村（社区）个数，测算出中心村（社区）场址人口总规模，按照乡村人口总数减去场址人口规模，便得出一般村人口规模，再除以一般村人口规模，得出一般村数量。

图1：规模判断思路

对从不同影响因素进行预测的乡村人口、各级村庄数量、村址人口规模进行综合确定最终案例街道中期和远期的上述指标预测数值。如本案例街道，中期的聚落体系由可按11个中心村（社区），17个一般村进行控制引导。在远期规划中，所有的一般村撤销合并至中心村（社区）（见表1）

3.2 定布局：基于竞争力评价的聚落体系

如果说定规模是基于目标导向的，那么从既有村庄中按照中期和远期确定不同等级，确定不同等级村庄未来的村址选址、用地边界划定以及对既有村落进行差异化调控以实现规划的村庄聚落体系分布，则是基于一系列村庄的现状指标进行的竞争力评价。具体分为：1）基础因子的加权平均。规划选取了区位条件、人口规模、建成规模、生活条件4类一级指标，临等级道路条数等17项二级指标作为判断村庄发展条件的基础性指标，并对定量因子进行加权平均，建立了村庄发展竞争力评价体系（表2）；2）对基于基础因子评价的基础上，设定修正因子以去除一些未能直接量化展现的要素影响。规划选取了区位条件、人口规模、建成规模、经济条件、特色资源、生产条件6类一级指标、土地流转等8项二级修正性指标作为判别村庄特色和个性的评价性指标，对定量因子进行修正（表3）。

规划结合基础因子和修正指标评价，对村庄综合竞争力进行评估，将现状村湾（自然村聚落）分为以下四级、四类聚落：①条件良好型，这类村庄的评价分值高于6分，一般具有良好的区位条件，完善的公共服务中心与基础设施，较好的产业基础以及良好的村集体经济状况，较多寺观庙宇、宗祠等特色资源，人口规模与用地规模较高。案例街道共有21个，占8.71%；②条件较好型，这类村庄评价分值为4-6分，一般具有较好的设施配套，人口与现状用地成一定规模。案例街道共有60个，占24.90%；③条件一般型，这类村庄评价分值为2.5-4分，人口与现状用地规模普遍较小。案例街道共有92个，占38.1%；④条件较差型，这类村庄评价分值为2.5分以下，一般距离镇村中心较远且设施不齐全，现状建成面积与人口规模很小。案例街道共有68个，占28.22%（见图2）

图2：村庄综合竞争力评价

综合前文的人口规模、村庄数量预测以及村庄综合竞争力评价，案例街道在发展中期可形成“1个镇区—3个中心社区—8个中心村—17个一般村”的四级村镇体系（图4）。远期，一般村向中心村和中心社区归并，形成“1个镇区—3个中心社区—8个中心村”的三级村镇体系（图3）。

图3：案例街道中期（左图）、远期（右图）聚落村镇体系布局

在村镇布局体系和村湾竞争力评价的基础上，结合中心村（社区）场址的人口规模和人均建设建用地标准，进行选址和用地边界的划定，并按此规划对其他村庄聚落进行分类型调控，以推进人口和用地向规划的村址进行集中（图4，左图）。在案例街道，中心社区场址面积30-60公顷/个，容纳1000—1500户，服务3000—5000人，共计总用地面积127.7公顷；中心村村址面积20—40公顷，容纳600—800户， 服务2000—4000人，共计用地总面积193.5公顷；一般村，村址面积4—15公顷，容纳200—300户，服务500—1500人，共计总用地面积175.0公顷。在综合生态景观分析、建设用地适宜性分析、土地利用总体规划、规模效益原则进行四区划定的前提下，基于聚落布局，对村庄建设进行管制分区，分为新建型、保留型、搬迁型、控制性四类（图4，右图）。其中，新建型村湾占地355.1公顷，主要位于规划用地增长边界范围内的非建成区，一般不限制宅建设行为。保留型村湾占地211.6公顷，占28.1%，主要指位于规划用地增长边界范围内的建成村湾，一般不限制改扩建行为。搬迁型村湾占地170.3公顷，占22.5%，主要指现状面积小于2公顷或人口小于100人的村湾，近期应搬迁至最近的中心村或一般村，现状村湾内禁止一切新建、改建等建设行为。控制型村庄占地374.3公顷，占49.4%，主要指除新建、保留、搬迁型村湾以外的村湾，近期内控制新建房屋行为，仅允许改建或整治等行为，远期全部搬迁至临近中心村。

图4：规划村落用地增长边界（左图），村庄建设管制分区（右图）

3.3定配套：结合规划聚落体系定配套设施布局

配套设施包括道路交通等市政基础设施（以道路为例）以及基本公共服务设施的布局。1）首先，通过“提等级、加密度、理体系”三个维度着手优化交通体系布局，在保证现状个村落对道路交通条件的基本需求上，强调充分改善中心村（社区）的交通条件和区位，以增强其吸引力（图5，左图）。2）基于生产生活圈理论的公共服务设施配套重点在于构建“基本服务圈”和“一次服务圈”。基本服务圈作为生产服务基本单位，主要服务于一般村，其核心是以生产服务为主导的村居中心，服务半径以幼儿、老人徒步15-30分钟可达为标准，空间界限一般为半径500-1000m，配置有幼儿园、日用商店、饭店、村民文化活动中心、垃圾收集点等公共服务设施。一次服务圈作为生活服务基本单元，主要服务于中心村，其核心是以生活服务为主导的乡邻中心，服务半径以小学生徒步1小时可达为标准，空间界限一般为半径2000-4000m，配置有社区居委会、服务中心、卫生计生室、幼儿园、小学、小型商业设施（市场、饭店）、老年人互助照料中心、村民文化活动中心、邮政设施、垃圾收集点等公共服务设施（图5，右图）

图5：案例街道交通设施布局（左图），基本公共服务设施配套（右图）

3.4定产业：以中心社区为中心打造特色农业

案例地现有农业基地呈现多样化、规模化发展趋势，形成西部以蔬菜瓜果种植为主，东部以花卉苗木，蛋鸡、生猪养殖基地为主的农业产业格局。结合规划的聚落体系，以农业产业专业化、规模化和产业化的理念，结合区位等现状资源禀赋进行布局，将案例街道划分为三大农业区：有机农业区、精品农业区和复合农业区，不同集聚农业区具有不同的产业发展方向以及产业项目布局。其中，有机农业区，依托现有规模化蔬菜种植基地，发展有机无害化农业，结合休闲农庄、农家乐建设，发展休闲农业。精品农业区，依托区位优势与特色农产品优势，发展现代都市农业，实现农产品品牌化、商贸化。复合农业区，依托特色花卉苗木与养殖业，发展集农业生产、农业观光、农产品深加工于一体的现代农业。其次，规划以中心村（社区）配置一般村的发展模式谋划各农业区的产业规划重点，打造四大农业园、一大种植基地、四大农贸市场（图6）。

图6：案例街道农业产业布局

4. 结论与讨论

新型城镇化背景下，乡村价值得以提升，但城乡一体化不意味着城乡等同化，乡村生活与城市生活等值但不同类。因此，乡村建设要避免照搬城市建设模式，无视农村特征，盲目地把大多数农村复制为城市；避免简单减少农村人口，盲目地把大多数未彻底脱离土地的农民变为城市人口。同时乡村发展转型、乡村建房的管理，不可一刀切，也不可一村一策，应在县域层面统筹考虑。

1）乡村的收缩应从现在的自然无序收缩转向精明收缩，其核心在于化解人地关系矛盾。因此，乡村规划需要考虑乡村人口往哪里去、乡村土地如何活化，乡村空间如何调控、户籍以及土地流转等制度如何配套等问题，即推动农地确权、农地流转、农地规模化经营、农业的多元化生产组织、农业的多元业态发展等。

2）乡村发展转型，最终目的是实现“生产—生活—生态”的协调发展。生产上，按照农业耕作半径、土地规模化经营、农业多元化组织进行优化；生活上，引导中心村（社区）的建设，按生活服务圈的理念进行相对集中配置；生态上，通过引导适度集聚，可减少无序建房带来的生态破坏。

3）从精明收缩的理念出发，需要在县域尺度进行统一规划和统筹管理，编制城—镇—中心村（社区）—一般村的聚落体系。中心社区或中心村进行集中建房的引导，一般村进行建房的控制，通过逐步关一扇窗，开一道门，引导适度集聚。具体而言，规划需要充分研究人口的流动差异性和聚落重构程度的差异性，同时考虑历史文化、产业发展、地形地貌特征、区位特征等影响村庄发展潜力的因素，编制乡村聚落体系，进行有针对性的调控。

4）考虑到乡村收缩的差异性，乡村地区不可过度强调基础设施的村村公平。基础公共服务设施需要成体系、差异化配置。规划以设施配套作为一种远期的引导措施，但短期内也需要考虑一般村的基本生存需求。

参考文献：

[1] 黄鹤．精明收缩：应对城市衰退的规划策略及其在美国的实践[C]．城市与区域规划研究，2011：157-168．

[2] Jeff 2009. Smaller Can be Better-Smart Growth Other Half-Smart Decline. http://www.pioneerplanning.com/?p=247.

[3] 罗震东，周洋岑．精明收缩：乡村规划建设转型的一种认知[J]．乡村规划建设，2016(6)：30-38．

[4] Popper，D.E. and F.J. Popper 2002. Small Can be Beautiful: Coming to Terms with Decline. Planning，Vol.68，No.7.

[5] 王雨村，王影影，屠黄桔．精明收缩理论视角下苏南乡村空间发展策略[J]．规划师论坛，2017 (1)：39-44．

[6] 赵民，游猎，陈晨．论农村人居空间的“精明收缩”导向和规划策略[J]．城市规划，2015(7)：9-24．

作者：郭炎/武汉大学城市设计学院  助理教授

文章来源：上海同济城市规划设计研究院城乡统筹规划研究中心